摘 要 通过对德国煤矿安全监管法律法规、安全准入、联合监管以及管理和技术体系等方面的分析，总结了德国煤矿安全监管的主要特点。比较了中德两国在煤矿安全监管方面的差异，研究认为，德国在煤矿安全生产及监管方面具有完备的法律法规体系、严格的安全准入审查、实施“双轨制”监管以及完善的煤矿安全生产管理和技术体系等特点。在此基础上，提出了对我国煤矿安全监管工作的启示和建议，包括完善事前预防和事中事后监管体系、提高监管执法人员专业能力、严格监管监察执法、以技术装备手段加强人员定位系统监管、发挥中介技术服务机构作用、加强安全教育培训以及统筹煤炭供应与安全生产等方面。
关键词 德国煤矿；安全监管；安全生产；双轨制；监管体系
1 德国煤矿安全生产及安全监管概况
德国拥有欧洲最大的煤炭储量(约361亿t，世界排名第6)，占世界已探明煤炭总储量的3.4%。煤炭在德国能源工业中一直占据统治地位，20世纪50年代，煤炭在德国一次能源消费中占比甚至超过90%。早在1900年，德国的煤炭产量就达到1.49亿t，并于1941年达到德国的煤炭产量最高值4.2亿t[1]。根据德国褐煤协会发布的统计数据，2024年德国煤炭产量91.941 Mt，占世界煤炭总产量的1.03%[2]，如图1所示。
图1 德国近10年煤矿产量情况
Fig.1 German coal production in the past 10 years
出于环保和气候政策、开采成本、安全和健康等因素，特别是德国推行的以可再生能源为主导的能源转型战略，德国从生产和消费端降低煤炭依存度。2018年，最后一座硬煤(烟煤和无烟煤)生产矿正式关闭，标志着德国长达200年的硬煤开采成为历史，硬煤的消费完全依赖进口。褐煤是德国重要的电力来源之一，德国生产的褐煤几乎全部输送到煤矿附近的发电厂，且德国褐煤煤矿开采条件十分有利，煤层厚、埋藏浅，适合露天开采。因此，从维持电力供应稳定和开采经济性等方面考虑，德国目前仍保留露天煤矿5处，均建设于20世纪60年代前后，目前产能逐年递减，2024年同比下降了10.1%。近年来，德国煤矿未报告生产死亡事故。
作为世界上重要的产煤国之一，德国煤炭行业的发展历程中也曾经历过许多事故和灾难，德国政府与企业付出了巨大的代价和努力，经过不断改进和完善，形成了较为完备的煤矿安全生产监管和管理体制，近年来更是实现了煤矿安全生产零死亡。通过研究德国煤矿安全监管制度及做法，对进一步促进我国煤矿安全生产形势持续稳定好转具有较好的借鉴意义。
德国除了制定《德国矿山法》《劳动保护法》等法律法规外，还实行独特的“双轨”安全监督体制：一方面是各种层级的监督机构，即政府部门的矿山与能源管理处、各地区安全监察部、煤矿行业协会以及企业内部的安全部门；另一方面是社会和商业监督力量，即同业工伤事故保险联合会[3]。这些机构从不同角度对煤矿安全生产实施监管监察，共同协调处理煤矿安全生产中出现的问题[4]。
2 德国煤矿安全监管的主要特点
2.1 建立了较为完备的法律法规体系
德国煤矿安全生产的法律法规层次及其主要内容见表1。德国煤矿安全生产有3个层次的法律法规，包括欧盟的框架法规、德国国内法、矿工同业工伤事故保险联合会制定的法规[4]。在国家层面，德国的《劳动保护法》等法律对雇主的安全责任进行了明确的规定，雇主有保证员工安全与健康的责任和义务；雇主在组织生产时，首先要考虑采取先进、安全可靠的技术措施来保护劳动者的安全与健康；要对各岗位的危险性进行安全评估，分析可能产生的事故隐患，并制定相应的防范措施。作为联邦制国家，德国各州地方政府拥有较大立法自主权，因此各州政府依据实际状况制定出适合本地特点的煤矿安全生产法律及规程，确保了矿工能始终严格按规程操作，为安全生产奠定了基础[5]。
表1 德国煤矿安全生产的法律法规层次及其主要内容
Table 1 Levels of the laws and regulations of German coal mine safety production and their main contents
德国煤矿安全生产的法律法规主要包含以下3个方面：煤矿运营许可方面，根据德国《能源法》《矿业法》的规定，所有煤矿运营企业必须获得联邦政府能源监管部门的许可；在申请运营许可时，企业需要提供详细的运营计划、安全措施、环保措施以及劳动保护措施等信息；联邦政府能源监管部门会对申请进行评估，并决定是否授予运营许可。在煤矿安全法规方面，德国的煤矿安全法规非常严格，旨在确保煤矿工人的生命安全和身体健康；所有煤矿企业必须依法办矿，确保矿井的安全性、设备和设施的可靠性以及员工的培训和保护；此外企业还需要建立完善的安全管理制度，包括应急预案、事故报告和处理等。刑事责任方面，德国的煤矿企业必须遵守《刑事法》等法律，确保企业的合法经营和员工的守法行为；如果企业或员工违反了相关法律，将会面临刑事责任。
2.2 严格煤矿安全准入审查
德国联邦矿业法规定，矿山安全监管管理由联邦政府和州政府共同负责。联邦政府负责制定矿山安全和环境保护的总体政策，州政府负责具体实施和监管。州政府设立矿山监督机构，对煤矿企业进行安全准入、定期检查和不定期抽查。矿业部门的主要任务有6项，即经营许可的管理、采矿企业的安全、劳动保护和健康保障、环境保护、矿区土地的再利用、老矿区的风险防范。
煤矿安全准入中对矿山企业经营计划书的审核是矿业监管部门预防性监督的重要手段。采矿活动前，企业需要制定详细的经营计划，经过矿山安全监管部门及其他相关部门审批。内容包括采矿活动计划、环境保护与生态修复、安全措施、人员配备、劳动保护、设备设施、岗位职责、风险辨识评估和管控、隐患治理、职业健康、矿山救护等，审批通过以后方可经营。
2.3 实施“双轨制”形成监管合力
德国作为欧盟成员国，在遵守欧盟安全生产框架准则的同时，在国内实行“双轨制”的劳动保护机制：一是由联邦及各州政府监管部门(各州矿业局)负责开展政府层面的企业安全、劳动保护和健康保障监察；二是由法定事故保险机构(德国法定事故保险协会)开展的劳动保护和事故防范监管活动。上述2个体系相互配合，各负其责，共同监管。
各州矿业部门(一般设在各州能源部门)工作人员履行政府的执法权，人员具有矿山相关专业或法律能力。主要工作包括企业经营计划书审核、撤销审批、现场检查、下令停产、事故调查等[6]。检查执法中采用调查等措施，和企业讨论确定问题，并提出改进的建议、听证，最后下达指令，极端情况下进行罚款和禁止不合格负责人上岗[7]。检查方式主要包括投诉、举报核查，法律法规标准技术要求落实情况检查，特殊时段检查，如建井初期、灾害严重区域等监察员认为需要特别注意的生产阶段。
德国法定事故保险协会(DGUV)是非盈利的企业自我管理机构，具有极大的自主权。主要任务是事故预防、医疗康复、工伤赔偿。其依据劳动保护法律法规为企业提供预防事故和事故调查分析(独立调查，视情况与矿业部门共同进行)，对企业负责人员进行培训和再教育。机构监管人员选拔严格，必须为本专业硕士学历，具有2～4年以上工作经验，具备安全工程师资格，进入公司后，必须脱产学习2年，并获得毕业证书后方可上岗，保证了监管人员的专业性。该机构检查矿山7～9次/a，主要是针对安全生产、劳动保护和健康，并提出改进意见。组织企业开展培训教育等预防性工作。每年末或年初，对企业进行评估，根据矿山安全生产状况，下调或上浮下年度5%～25%的保费，激励矿山保障安全生产。
2.4 建立完善的煤矿安全生产管理和技术体系
德国煤矿安全生产管理技术体系如图2所示，以保护矿工生命财产安全和防范各类煤矿事故为目标，制定了“职业安全、健康保护、环境保持与生产并重”的战略方针。一是德国法律法规明确了煤矿企业应当承担的各类职责；二是行业管理部门(矿山局)实施监管，行业管理部门制定了详尽的各类标准规范，指导煤矿企业安全生产工作，在对煤矿勘探、建设、开采、运输、环保、管理等各方面均作了详细的规定，达不到要求将得不到行政许可，准入门槛非常严格；三是引入专业机构负责煤矿的安全管理和评估，保证其符合安全生产的规定和要求；四是德国煤矿企业依照相关法律法规、标准规范，制定企业自身的各类安全管理制度和规定并严格落实，完善各类应急预案并能保障其顺利实施，配备专业人员对日常安全管理进行负责，定期开展各类应急演练，并负责对职工开展常态化安全培训和教育。
图2 德国煤矿安全生产管理技术体系
Fig.2 German coal mine safety production management technical system
在技术保障体系方面，一是采取智能化的监控技术，从井下气体成分、设备运行状况、人员操作行为等多方面入手，运用视频图像识别、危险等级确认及保护、人脸识别、人员位置显示等技术，对生产各环节进行管理，及时进行数据分析和预警操作。二是采用先进的开采装备，煤矿在采掘、运输、辅助、救援等环节均能全方位实现机械化甚至智能化，且设备经久耐用，故障率较低；利用井下WLAN无线局域网系统，通过安装在矿工头盔上的摄像头和移动通讯终端及时传输井下实时图像与音频，使井下现场与地面指挥系统无缝对接，极大地提升了工作效率和安全保障。三是采用信息化管理系统，实现对煤矿安全生产全流程的监测、管理和控制。如利用井下人员识别系统，设备运行在线监测系统，危险等级辨识系统等信息化管理系统，结合每个员工的实际，以信息化的手段确定每一个员工的风险状况和合适岗位、工种。各信息系统相互配合，对井下实施精细化管理。
在灾害治理方面，强化事前预防理念，突出重大风险防范。如在顶板管理方面，坚持大断面、强支护的理念，井下巷道断面均为半圆拱形大断面，采用锚网、锚杆和U型钢进行支护。特别对采煤工作面上、下2个安全出口与巷道交叉段加强支护的距离不小于30 m，大大提高了支护强度。在火灾防治方面，采取超前惰化技术，通过采空区超前注入阻化剂，控制井下自然发火。
3 对我国的启示及建议
德国在政治体制、经济与文化等方面与我国存在较大差异，如德国实行的是联邦制，各州在煤矿安全监管方面拥有较大的自主权，而我国则在煤矿安全监管领域构建了中央统一领导、地方分级负责的治理体系，国家层面在煤矿安全监管方面发挥着主导作用；德国的煤矿安全监管法律法规体系相对完善，包括联邦和各州的法律法规，对煤矿安全生产和监管有明确的要求和规范，而我国的煤矿安全监管法律法规相对较少，部分法规的实施效果也存在不足；德国的煤矿安全监管机构相对独立，具有较高的专业性和权威性，而我国的煤矿安全监管机构则存在多头管理、职责不够清晰等问题，部分地区还存在监管人员和专业能力不足等问题。因此我国的煤矿安全监管并不能够简单的照搬照抄，而是要加以分析，在差异中开拓思路、在借鉴中寻找解决方法，从完善法律法规体系、加强监管执法力度、加强煤矿安全生产技术研发和推广应用，建立长效机制等方面对加强我国煤矿安全监管问题进行了深入思考。
3.1 完善事前预防和事中事后监管体系
德国矿山实行事前审批、事中监管、事后调查处理一体化措施，有利于避免就安全谈安全，有利于企业减少应付多头监管和多部门检查，有利于把好安全准入关。建议我国进一步强化煤矿建设项目安全核准的准入作用，在煤矿建设项目核准阶段加强对可行性研究报告中关于勘探程度、开采条件、灾害因素分析及防治措施、井下开采、开采技术和工艺等内容审核，从源头上杜绝不符合安全生产条件的矿山开采行为，进一步强化事前预防性审批。
3.2 不断提高监管执法人员专业能力
德国矿山安全监管人员的专业能力较强，主要是其准入条件较高，需要取得本科以上学历，多数具备安全工程师、矿山工程师等资格，在正式工作前还需要在相关企业或保险机构见习2年时间，每个监管员都在一个或多个专业领域具备较强的专业能力，可独立开展专项监管检查工作。而我国部分煤矿监管人员学历偏低、矿山主体专业占比不高，专业能力不足的问题十分突出。建议加快提升我国煤矿安全监察监管人员专业能力，新招录执法人员要具备矿山主体专业本科及以上学历和煤矿企业生产、技术部门工作经验；对专业人员较少、招录难度大的地区，可先在辖区公务员队伍中调配专业人员；入职后，首先要到煤矿企业现场实习1年以上，熟悉煤矿现场管理情况；上岗后各单位要结合工作任务和人员专业实际，明确每个人的主要专业领域，并组织开展相关复训工作，不断提高监管人员的专业能力。
3.3 严格监管监察执法，严厉打击违法违规行为
德国政府对企业安全生产的监管力度较大，对企业违法行为处罚严厉。同时，德国建立了完善的安全生产法律法规体系，为企业提供了明确的行为规范。我国在安全生产执法方面也应加大力度，完善法律法规，提高违法成本，以促进各类主体履行安全生产责任。近年来，我国多次发生煤矿违法违规组织生产导致重大事故发生，根本原因还是企业安全生产责任不落实、管理体系不完善或运转不灵，违章操作、违章指挥、冒险蛮干得不到及时制止。建议各级监管监察部门对安全生产责任不落实、重大安全隐患多发的企业要持续加大执法力度，对发生事故的责任单位和责任人，依法严肃追究责任。特别是要加大对责任人的处罚，实现由重罚企业向重罚个人转变，对违法违规行为，主要罚个人，罚直接责任人，该追究刑事责任的坚决追责，真正打到“痛处”。加大曝光和宣传力度，真正起到处理一个、教育一片的警示效果[8]。
3.4 以技术装备手段，加强人员定位系统监管
德国在井下使用人员定位系统被困矿工定位器，该定位器通过探测人员定位卡信号实现探测目的，定位器重量轻、可移动，穿透遮挡物距离可达30 m，便于使用。针对目前煤矿事故暴露出的矿工不携带定位卡或携带失效定位卡入井、事故发生后因设备、胶带、煤体遮挡不能及时发现被困人员等问题，建议在日常执法检查时使用移动式矿工定位器，对井下人员是否按要求携带定位卡，以及定位卡是否有效进行检查；在事故救援时，配合生命探测器用于探测人员定位卡位置，及时发现被困人员。
3.5 更好发挥中介技术服务机构作用，提升企业事前预防能力
德国保险业监管是一支重要的事故防范监管力量，该队伍尽管具有执法处罚权，但实际上更多为矿山提供合理建议，目的是减少事故、减少经济损失，这种形式更容易与矿山形成合力，效果明显。建议进一步加强第三方技术服务机构在对煤矿企业生产经营事前预防方面发挥作用，鼓励和支持第三方技术服务机构为企业安全风险辨识管控、事故隐患排查、应急救援处置评估等提供专业技术服务。严格监督检查，规范工作，提升技术服务质量，形成工作合力，更好地推动矿山安全生产水平提升。
3.6 进一步加强安全教育培训工作
安全生产技术培训是安全生产的基础性工作，德国生产事故较少的一个重要原因就是得益于国家完善的教育培训制度，有一支高素质的产业工人队伍[9-10]。而我国煤矿职工整体素质较低，现场“三违”问题突出。建议将安全教育与职业技能培训工作紧密结合，逐步将工人的技术等级证书作为其工作的必备条件；要全面落实企业的安全教育制度，在对企业进行监管时，应将企业的安全教育状况作为重点监管内容，促进企业将其变成自我行动，不断提高工人的安全防范意识和防护能力[11]。
3.7 统筹煤炭供应与安全生产
德国煤炭资源丰富，保有储量35亿t，是能源供应的重要支撑。但由于埋藏普遍较深，瓦斯、地热等灾害严重，开采难度大、成本高，德国政府从2012-2018年已关闭全国所有井工煤矿，仅保留5处露天煤矿，下一步计划到2035年关闭全国所有露天煤矿和火力发电厂，导致国内能源短缺弊端已初步显现，目前荷兰进口煤炭价格已到达300欧元/t以上，远高于当年德国自采煤成本。建议我国在供给侧结构性改革中，统筹考虑后续煤炭资源供应，在淘汰落后产能的同时，加强煤炭资源勘探和开发，提升煤炭资源储备和产能水平，支持优质产能开发，有序释放先进产能，优化煤炭产业结构。加大对煤矿科技和创新的投入，提升开采技术、装备水平，延伸产业链，提高产业竞争力。加强煤炭产业规划和管理，按照绿色低碳的发展方向，对标实现碳达峰、碳中和目标任务，立足国情、控制总量、兜住底线，有序减量替代，推进煤炭消费转型升级[12]。
4 结语
通过对德国煤矿安全监管的深入分析，总结了德国在煤矿安全生产及监管方面的主要特点，包括完备的法律法规体系、严格的煤矿安全准入审查、实施“双轨制”监管以及完善的煤矿安全生产管理和技术体系等方面。通过与我国煤矿安全监管现状的对比，提出了针对性的建议，旨在为我国煤矿安全监管工作提供有益的借鉴和参考。
总体来看，德国煤矿安全监管的成功经验表明，事前预防和事中事后监管体系的完善、监管执法人员专业能力的提升、严格监管监察执法、技术装备手段的应用、中介技术服务机构的发挥、安全教育培训的加强以及煤炭供应与安全生产的统筹等方面，是确保煤矿安全生产的关键。我国在借鉴德国经验的基础上，应结合自身实际情况，不断完善煤矿安全监管体系，努力提高煤矿安全生产水平，确保矿工生命财产安全和社会稳定。
通过不断学习和借鉴国际先进经验，持续改进和创新，使我国煤矿安全监管体系更加成熟、有效，为推动我国煤炭产业的可持续发展、保障国家能源安全和社会和谐稳定作出积极贡献。
